Dieser Beitrag wurde im Rahmen des Projekts UN-Sichtbar – Menschenrechtliche Entscheidungen im Asyl- und Migrationsrecht von Giovanna Adlon erarbeitet und von Johanna Mantel und Matthias Lehnert redigiert sowie um eine Analyse ergänzt. Das Projekt hat sich zum Ziel gesetzt, menschenrechtlich basierte Entscheidungen im Asyl- und Migrationsrecht, vor allem des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und der UN-Fachausschüsse, sichtbar zu machen. Details zur Kooperation des HRRF-Newsletters mit dem Projekt gibt es hier. Eine Kurzfassung dieses Beitrags erscheint im HRRF-Newsletter Nr. 229.

Im Oktober 2025 hat der UN-Sozialausschuss im Rahmen einer Eilentscheidung („vorläufige Maßnahme“) entschieden, dass Deutschland einer vom Leistungsausschluss in Dublin-Fällen betroffenen Person existenzsichernde Leistungen gewähren muss. Es handelt sich dabei um die erste Individualbeschwerde aus Deutschland, in der erfolgreich eine Verletzung des UN-Sozialpakts (Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, ICESCR) gerügt wurde. Dieser Beitrag analysiert die Entscheidung und beantwortet die Frage, ob ihr eine Indiz- und Bindungswirkung zukommt.

Zusammenfassung

Der Beschwerdeführer in dem Verfahren ist ein zwanzigjähriger Mann aus Syrien, der Anfang 2025 obdachlos wurde, da ihm Unterbringung sowie Geld- und Sachleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) von der zuständigen Leistungsbehörde in Thüringen verweigert wurden. Sein Asylantrag war in Deutschland vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) als unzulässig abgelehnt worden, da gemäß der Dublin-III-Verordnung Malta für das Asylverfahren zuständig sei.

Rechtsgrundlage für den Leistungsausschluss war § 1 Abs. 4 AsylbLG. Danach verlieren Schutzsuchende, denen bereits von einem anderen EU-Mitgliedsstaat Schutz gewährt wurde (§ 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG) oder deren Asylantrag aufgrund der Zuständigkeit eines anderen Mitgliedsstaats als unzulässig abgelehnt wurde (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 AsylG), jedweden Anspruch auf Leistungen aus dem AsylbLG, wenn das BAMF die Abschiebung in den Mitgliedstaat angeordnet hat und die Ausreise für rechtlich und tatsächlich möglich hält. Vorgesehen sind nur Überbrückungsgelder, die für lediglich zwei Wochen gewährt werden. Die Regelung wurde im Rahmen des sogenannten Sicherheitspakets neu eingefügt und trat Ende Oktober 2024 in Kraft.[1] Die Änderung verschärfte die Bestimmung des § 1a Abs. 7 AsylbLG, wonach nach Dublin-Ablehnung eines in Deutschland gestellten Asylantrags lediglich Unterkunft, Ernährung und Hygienebedarfe gewährt werden. Auch diese 2019 eingeführte Norm war bereits angesichts eines möglichen Verstoßes gegen das Recht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum nach Art. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG umstritten und führte zu zahlreichen Gerichtsverfahren, ein Vorabentscheidungsersuchen des Bundessozialgerichts ist vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) anhängig.[2]

Nach erfolglosen Verfahren vor dem Sozialgericht Gotha, dem Landessozialgericht Thüringen und dem Bundesverfassungsgericht legte der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer mit Hilfe der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) Individualbeschwerde beim UN-Sozialausschuss ein und beantragte eine einstweilige Anordnung.[3] Solche auf den UN-Sozialpakt gestützte Individualbeschwerden sind in Deutschland erst seit Juli 2023 möglich: Zwar ratifizierte die Bundesrepublik den Pakt bereits 1973, das Fakultativprotokoll von 2013, welches u.a. die Individualbeschwerde vorsieht, jedoch erst 2022.

Der Beschwerdeführer machte in seiner Beschwerde geltend, in seinem Recht auf soziale Sicherheit aus Art. 9 UN-Sozialpakt, seinem Recht auf angemessenen Lebensstandard aus Art. 11 UN-Sozialpakt, seinem Recht auf Gesundheit aus Art. 12 UN-Sozialpakt sowie aus seinem Recht auf diskriminierungsfreie Ausübung der im Pakt garantierten Rechte gemäß Art. 2 Abs. 2 UN-Sozialpakt verletzt zu sein. Im Allgemeinen wird mit der Beschwerde angestrebt, dass der Ausschuss Deutschland dazu verpflichtet, den Leistungsausschluss gemäß § 1 Abs. 4 AsylbLG aufgrund der benannten Verstöße gegen Menschenrechte in der bestehenden Form abzuschaffen.

Der UN-Sozialausschuss erließ sodann im Oktober 2025 eine vorläufige Maßnahme, mit der Deutschland aufgefordert wird, die Unterbringung, die Gesundheitsversorgung sowie die Mindestexistenzsicherung des Beschwerdeführers sicherzustellen. Solche Eilentscheidungen des Ausschusses sind in Art. 5 des Fakultativprotokolls zum UN-Sozialpakt vorgesehen und dienen laut dieser Bestimmung der vorläufigen Verhinderung eines nicht wiedergutzumachenden Schadens. Deutschland hat laut der GFF bisher nicht auf die Eilentscheidung reagiert. Anfang September 2025 wurde dem Beschwerdeführer zwar eine Unterkunft angeboten, die zuständig Leistungsbehörde bezog sich dabei jedoch auf das Thüringer Flüchtlingsaufnahmegesetz, nicht auf die (im September noch nicht vorliegende) Ausschussentscheidung. Die weitere Versorgung sowie Geldleistungen und auch die dringlich erforderliche Gesundheitsversorgung wurden weiterhin verweigert.

Seit Anfang Dezember 2025 ist Deutschland wegen Ablauf der Dublin-Überstellungsfrist für die Prüfung des Asylantrags des Beschwerdeführers zuständig, damit ist der Leistungsausschluss nach § 1 Abs. 4 AsylbLG in diesem Fall nicht mehr anwendbar und hat der Beschwerdeführer nunmehr wieder einen Leistungsanspruch nach dem AsylbLG. Für den vorhergehenden Zeitraum des ein knappes Jahr andauernden Leistungsausschlusses macht der Beschwerdeführer einen Anspruch auf Nachzahlung vor dem zuständigen Sozialgericht geltend. Das zuständige Bundessozialministerium hat sich laut GFF noch nicht zu diesem Fall geäußert.[4] Mit einer Entscheidung des Sozialausschusses in der Hauptsache in diesem Fall rechnet die GFF frühestens Ende 2026.

Analyse

Indizwirkung der vorläufigen Maßnahme?

Für den Einzelfall gilt Folgendes: Die Eilentscheidung des Ausschusses hat laut Art. 5 Abs. 2 Fakultativprotokoll keine Auswirkung auf die Entscheidung in der Sache selbst, sie kann jederzeit aufgehoben werden. Entsprechend der Regel 7 Ziff. 3 der Geschäftsordnung zum Fakultativprotokoll des Sozialpakts wurde bisher lediglich geprüft, ob das Vorbringen des Beschwerdeführers „prima facie“, also dem ersten Anschein nach, erfolgversprechend ist und ein nicht wiedergutzumachender Schaden iSd Art. 5 Abs. 1 Fakultativprotokoll während der Verfahrensdauer droht.

Die Anordnung kann über den Einzelfall hinaus aber bereits jetzt Auswirkungen auf die grundsätzliche Zulässigkeit des Leistungsausschlusses nach § 1 Abs. 4 AsylbLG haben: Vorläufigen Maßnahmen kommt, wie auch nationalen gerichtlichen Eilentscheidungen, faktisch eine argumentative Indizwirkung zu, da eine vorläufige Prüfung der Rechtslage stattgefunden hat. Daher kann die Entscheidung des Sozialausschusses als Hinweis gedeutet werden, dass der vollständige Leistungsentzug nicht mit Menschenrechten vereinbar ist.

Rechtswidrigkeit des Leistungsausschlusses?

Über die Menschenrechte aus dem im diesem Verfahren einschlägigen UN-Sozialpakt hinaus ergibt sich ein Verstoß des § 1 Abs. 4 AsylbLG gegen höherrangiges Recht zugleich aus dem deutschen Verfassungsrecht und dem Unionsrecht: Das Grundrecht auf menschenwürdiges Existenzminimum für alle Menschen unabhängig von Staatsangehörigkeit und Aufenthaltsstatus wird in der ständigen Rechtsprechung des BVerfG betont.[5] Den nunmehr vorgesehenen vollständigen Leistungsausschluss nach Dublin-Ablehnung halten zahlreiche deutsche Sozialgerichte daher für rechtswidrig, solange nicht feststeht, dass eine Ausreise tatsächlich zeitnah möglich ist.[6] Die Rechtswidrigkeit wird neben der menschenrechtlichen Komponente zugleich darauf gestützt, dass in einem Dublin-Verfahren eine freiwillige Ausreise eben gerade nicht möglich ist, wie es § 1 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 AsylbLG aber verlangt.[7] Einen Verstoß gegen Unionsrecht hat der Generalanwalt des EuGH bereits in Bezug auf die bisherige Regelung des § 1a Abs. 7 alte Fassung angenommen: In seinen Schlussanträgen zum anhängigen Vorabentscheidungsverfahren kommt er zu dem Ergebnis, dass die automatische Leistungseinschränkung bei Dublin-Überstellungsentscheidungen ohne Prüfung im Einzelfall gegen Art. 17 Abs. 2 UAbs. 1 und Abs. 5 der geltenden Aufnahme-RL (2013/33/EU) verstößt, wonach regelhaft ein angemessener Lebensstandard zu gewährleisten ist.[8]

Das im vorliegenden Fall entscheidende LSG Thüringen vertritt demgegenüber eine abweichende Auffassung.[9] Es meint, dass die Unzulässigkeitsentscheidung des BAMF bereits die Feststellung über die tatsächliche und rechtliche Möglichkeit der Ausreise enthalte, und hat keine Zweifel an der Europarechts- und Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 4 AsylbLG. Nach Angaben der GFF ist es bislang das einzige Landessozialgericht, das diese Rechtsansicht einnimmt.

Bindungswirkung der vorläufigen Maßnahme?

In der Zwischenzeit setzt sich die GFF weiterhin für die Umsetzung der vorläufigen Maßnahme ein. Sie geht davon aus, dass sich die Beschwerde vor dem Sozialausschuss nicht aufgrund des wiederauflebenden Leistungsanspruchs seit Eintritt der Zuständigkeit Deutschlands erledigt hat.

Ob vorläufige Maßnahmen der UN-Ausschüsse im Allgemeinen eine Bindungswirkung entfalten, ist umstritten. Hauptargument gegen die Bindungswirkung ist, dass klare vertragliche Normen fehlen, die sie ausdrücklich festlegen. So ist etwa in Art. 5 Abs. 1 des Fakultativprotokolls zum Sozialpakt geregelt, dass der Ausschuss Vertragsstaaten lediglich „auffordert“, vorläufige Maßnahmen zu treffen, anstatt solche anzuordnen. Dennoch wird davon ausgegangen, dass eine Umsetzungserwartung besteht, aufgrund der fachlichen Autorität der Ausschüsse und wegen der ansonsten bestehenden Gefahr, das gesamte völkervertragliche Menschenrechtssystem in Frage zu stellen.[10] Der UN-Sozialausschuss selbst (wie die anderen Ausschüsse auch) gehen von einer faktischen Bindungswirkung ihrer vorläufigen Maßnahmen aus, da diese erforderlich sind, um das Individualbeschwerdeverfahren überhaupt zu ermöglichen. Insofern haben sie mehrfach festgestellt und betont, dass vorläufige Maßnahmen die Integrität des Verfahrens wahren.[11]

Diesbezüglich wird zum Teil ein Unterschied gemacht zwischen den überwiegend als unverbindlich angesehenen Ausschussauffassungen („Views“) und den vorläufigen Maßnahmen.[12] Letztere seien jedenfalls rechtlich bindend, da ansonsten ein wirksamer Rechtsbehelf vor den Ausschüssen nicht gewährleistet werden könne.

Trotz Fehlens ausdrücklicher Verbindlichkeitsregelungen und trotz der Unterschiede zwischen den verschiedenen Ausschussentscheidungen ist von einer zumindest mittelbaren Verbindlichkeit sowohl der Auffassungen als auch der Eilentscheidungen auszugehen. Die menschenrechtlichen Bestimmungen der UN-Abkommen sind für die Vertragsstaaten verbindlich. Letztere sind nach dem fundamentalen „pacta sunt servanda“-Prinzip des allgemeinen Völkerrechts verpflichtet, vertragswidriges Verhalten zu unterlassen. Auch in den Menschenrechtsabkommen selbst haben sich die Vertragsstaaten verpflichtet, den gewährleisteten Rechten Wirksamkeit zu verleihen (z.B. Art. 2 Abs. 1, Abs. 2 Zivilpakt). Zudem haben sich Vertragsstaaten mit der Ratifizierung der jeweiligen Fakultativprotokolle unter anderem dem Individualbeschwerdeverfahren und daher auch der Prüfungszuständigkeit der Ausschüsse unterworfen und ihre Fachkompetenz anerkannt. Aus alldem, dem Sinn und Zweck der Pakte und ihrer Protokolle sowie dem Prinzip der Völkerrechtsfreundlichkeit, ergibt sich zumindest eine mittelbare Verbindlichkeit der Ausschussentscheidungen, sowohl im Eilverfahren als auch in der Hauptsache.[13] Deutschland ist demnach verpflichtet, die vorläufige Maßnahme umzusetzen. Jedenfalls wäre der Bundesregierung zu raten, sie zu befolgen, um nicht zur Gefährdung des fragiler werdenden menschenrechtlichen Schutzsystems beizutragen.

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[1] Gesetz zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems, BGBl. I Nr. 332 vom 30.10.2024.

[2] Zur Verfassungswidrigkeit der Leistungskürzungen nach § 1a AsylbLG alte Fassung: Leonie Därr und Hannah Franke: Mit Sicherheit nicht: Die Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht relativierbar, VerfBlog, 2024/9/09, https://verfassungsblog.de/leistungskurzungen-dublin/; Rechtsprechung zu § 1a Abs. 7 AsylbLG a.F. findet sich in der asyl.net Datenbank; Vorabentscheidungsersuchen des BSG: Beschluss vom 25.7.2024 – B 8 AY 6/23 R – asyl.net: M33010; anhängiges Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH: C-621/24, curia.europa.eu.

[3] Ausführliche Informationen hierzu, siehe: https://freiheitsrechte.org/existenzielle-not.

[4] Laut Medienberichten wird die Zuständigkeit geprüft: https://www.tagesschau.de/inland/innenpolitik/dublin-fluechtlinge-leistungen-un-100.html.

[5] BVerfG, Urteile vom 9.2.2010 – 1 BvL 1/09 und vom 18.7.2012 – 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 – asyl.net: M19839.

[6] Siehe ausführliche Übersicht der GGUA vom 18.11.2025: https://www.ggua.de/fileadmin/downloads/tabellen_und_uebersichten/Dublin_AsylbLG-Ausschluss.pdf.

[7] Sozialgericht Stuttgart, Beschluss vom 4.11.2025 – S 2 AY 5009/25 ER.

[8] Anhängiges Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH: C-621/24, curia.europa.eu.

[9] LSG Thüringen, Beschluss vom 16.5.2025 – L 8 AY 222/25 B ER – asyl.net: M33410.

[10] Zu obenstehendem vgl. Just A Friendly Suggestion?: On the (Il-)Legality of Germany’s Inaction Following an Interim Measure by the ESCR Committee, Völkerrechtsblog, 17.12.2025, m.w.N.

[11] Hierzu ausführlich und m.w.N. auch aus der Literatur, siehe den anwaltlichen Schriftsatz im Verfahren des Beschwerdeführers zu den Nachzahlungen: https://freiheitsrechte.org/uploads/documents/Gleiche-Rechte/Leistungsausschluss/2025-11-Stellungnahme-Anordnung-UN-Individualbeschwerde.pdf.

[12] Siehe den anwaltlichen Schriftsatz im Verfahren des Beschwerdeführers zu den Nachzahlungen, a.a.O.

[13] So auch DIMR, Handbuch: Die Individualbeschwerde nach dem Fakultativprotokoll zum Zivilpakt, S. 19 ff., https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/publikationen/detail/die-individualbeschwerde-nach-dem-fakultativprotokoll-zum-zivilpakt.